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国家级新区初探

        国家级新区,是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。具体而言,新区的成立乃至开发建设上升为国家战略,总体发展目标、发展定位等由国务院进行统一规划和审批,相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复,在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策,鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。就其价值内涵而论,一方面它是城市群核心战略“增长极”,需积极带动周边地区发展;另一方面,它是改革创新试验区,具有体制机制改革和创新功能。


成立概况  
        截至2020年2月底,全国共有19个国家级新区,涉及19个省、直辖市,规划面积在465-2451平方公里之间。

国家级新区的发展呈现明显的阶段性特征:
        探索阶段(1992-2009):我国经济呈现“南快北慢”的发展格局,国家开始实行“沿海开放”、“率先发展”等战略举措。基于此,上海浦东新区和天津滨海新区成立,旨在引领新一轮大规模对外开放,推动沿海开放重点由南向北拓展;

        缓慢增长阶段(2010-2013):此阶段的发展重点由东部率先发展转向东中西部协调发展,“西部大开发”、“东北振兴”、“中部崛起”等战略开始实施。在此背景下,重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区等先后设立;

        快速增长阶段(2014年-):随着我们经济进入新常态,国家提出了“一带一路”、“长江经济带”等重大战略,迫切需要培育全新经济增长极,探索城市发展的新思路与新模式。在此背景下,国务院先后批复了包括陕西西咸新区、贵州贵安新区在内的11个新区,并于2017年4月,批复了具有重大战略意义的河北雄安新区。


发展情况
经济差异大:东部成熟新区引领作用明显,西部成长新区增长极作用尚未发挥
        2018年,18个国家级新区(雄安新区除外,贵安新区及江北新区仅统计直管区数据)地区生产总值达3.93万亿,占全国经济总量的4.4%。但就排名而言,排名前十的新区除两江新区外均位于东部和中部。排名第一的浦东新区生产总值突破万亿,达到10460亿元,而排名末位的贵安新区(直管区)生产总值仅138亿元。
        从新区GDP对城市的贡献看,排名第一的滨海新区占比40%,经济引领作用明显;而西咸新区、兰州新区等新区,GDP比重不足5%,增长极作用尚未发挥。


投资引力强:国家级新区往往是所属城市的投资重地
        从固定资产投资总量看,2018年湘江新区固定资产投资达到2621亿元,位居榜首。此外,天府新区、西海岸新区、西咸新区、两江新区及浦东新区等固定资产投资均超过2000亿元。
        从新区吸引固定资产投资所占全市比重看,国家级新区是城市吸引投资的重要集聚地。位居第一的赣江新区(舟山新区除外)占比达32%,而排名前十的新区固定资产投资占所在市比重均超过20%。


经济密度低:规划规模过大,导致土地使用粗放
        国家级新区规划面积多在1000平方公里以上,规划人口规模300-500万,规划用地规模300-500平方公里,建设用地年均增长量一般为15-30平方公里。而这一拓展目标导致的问题是土地使用粗放,土地产出效益低。从经济密度看,除浦东新区、湘江新区、滨海新区及江北新区外,其他国家级新区经济密度(GDP与管辖面积之比)均低于3亿元/平方公里,新区建设用地地均GDP大多低于所在城市市辖区地均GDP,未能体现国家级新区集约利用土地,集聚发展经济的特征。


消费活力两极化:成熟新区消费驱动力强,成长新区消费活力较弱
        从社会消费品零售总额看,浦东新区位列第一,社会消费品零售总额高达2201.34亿元,同比增速8.1%,社会消费驱动力强。贵安新区社会消费品零售总额最少,仅为6亿元。
        从增速看,贵安新区增速最快,为94.8%;滨海新区增速最慢,为-2.5%。
        社会消费品零售总额在一定程度上是对新区经济活力和配套功能完善的考核,上海浦东新区、天津滨海新区及重庆两江新区的表现表明其人口集聚能力强,配套设施完善。而其他新区整体的产城融合仍存在明显问题。

经验总结
结合对现有新区发展概况的分析,SCP针对国家级新区的规划建设与发展总结出四点相关经验:

▶ 精准定位,适应国家阶段性战略发展需求
国家级新区的设立与发展同国家的阶段性战略密切相关,相关新区在战略定位方面应充分把握住自身特色,明确其区域性的地位和作用,并结合国家阶段性的战略重点,承担起相关领域先行先试的重要战略任务。

▶ 明晰产业,打造差异化产业集群与集约化发展载体
从现有国家级新区的产业定位看,规划产业主要瞄准主要产业发展方向下的新兴产业,呈现覆盖面广而缺乏特质性的特点,导致其产业发展集聚与示范效应并不明显。相关新区应结合自身特色,进一步明晰打造具备特质化、差异化的产业集群,并集中集约建设发展载体,提升相关产业在区域及全国示范效应,真正助力新区成为“增长极”。

▶ 注重规划,体现规模合理、产城融合与分期有序
结合现有国家级新区规划规模过大、规划实现度较低、人气严重不足等问题,相关新区在完成总体发展规划时应结合现实情况进一步科学合理确定发展规模,布局中强化服务配套的有序供给与产城融合发展,并在此基础上明确分期时序,合理弹性确定年度发展规模与任务。

▶ 主动创新,积极申报各类先行先试试验区
作为承载国家重大发展战略先行先试的区域,国家级新区的改革创新示范效应应作为重中之重。相关新区可在域内先行申报各类规模较小的改革试验区,积累相关经验与先行先试能力,推动国家级新区的申报工作有序开展。

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